Revocatoria del mandato y doble vuelta electoral

Con la aprobación de la doble vuelta electoral para el Alcalde Mayor de Bogotá el Congreso corrigió parcialmente el daño que hizo con la mala regulación de la revocatoria en la ley 134 de 1994.

La revocatoria del mandato en Colombia es un ejemplo nítido de cómo las buenas intenciones pueden conducir a malos ⎯en este caso, pésimos⎯ resultados, cuando no se tiene el debido cuidado en el diseño institucional.

La finalidad perseguida por el Constituyente de 1991 con el establecimiento de la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores era plausible: dotar a la ciudadanía de un instrumento efectivo para hacer valer el derecho al voto programático, en caso de que los mandatarios municipales y departamentales se apartaran del programa de gobierno que propusieron a los electores, incumpliendo sus promesas de campaña.

Sin embargo, al desarrollar legalmente la figura, el Congreso cometió el pecado original de establecer en la Ley 134 de 1994, como causales de la revocatoria, el “incumplimiento del programa de gobierno” y la “insatisfacción general de la ciudadanía”. La primera de esas causales tenía todo el sentido, pues respondía a la finalidad primigenia de la garantía: proteger la obligatoriedad del voto programático, cuyo contenido estaba consignado en el programa de gobierno.

Por el contrario, la segunda casual terminó por abrir un boquete jurídico que permitió el abuso de la revocatoria con fines de revanchismo electoral por parte de quienes perdían las elecciones. En adelante, muchas revocatorias se impulsaron por una supuesta “insatisfacción general de la ciudadanía”, un concepto vago que:  a) nunca se precisó más allá de la impopularidad del gobernante; b) nada tenía que ver con el contenido de su mandato popular, esto es, sus compromisos de campaña; c) empezó a ser utilizado por los candidatos derrotados en las elecciones para sabotear el gobierno del candidato ganador, mientras se mantenían vigentes como oposición y usaban la campaña de la revocatoria como plataforma para las siguientes elecciones.

La Corte Constitucional advirtió ese problema e intentó corregir el rumbo en la sentencia C-179 de 2002, en la que precisó que la solicitud de revocatoria por insatisfacción general de la ciudadanía debía estar referida a un incumplimiento del programa de gobierno, pues lo contrario llevaba a una desnaturalización de la institución que convertía la revocatoria en un “medio para anticipar las elecciones, propuesto por los opositores del mandatario”. Ese buen criterio fue reiterado por la Corte más recientemente en la sentencia SU-077 de 2018.

No obstante, los operadores jurídicos encargados de enmarcar jurídicamente el ejercicio de la revocatoria desconocieron las directrices de la Corte Constitucional. En particular, la Registraduría mostró una impudicia mayor al respecto, al punto de que llegó a aceptar revocatorias que nada tenían que ver con el ejercicio del mandato, e incluso propuestas por motivos tan absurdos como la responsabilidad del Alcalde Mayor “por el calentamiento global”.

En un ejercicio de control ciudadano, en 2017 la Fundación Azul Bogotá solicitó una revocatoria del mandato del Alcalde Mayor por motivos tan absurdos como su responsabilidad en “el hambre de los niños del Chocó”. La aceptación de esa solicitud, además de poner en evidencia la negligencia de la Registraduría en el control de las revocatorias, condujo a la presentación de una denuncia penal temeraria por parte del Registrador Distrital contra quien escribe estas líneas. Como era de esperarse, la denuncia fue desestimada por la Fiscalía meses después de presentada, por atipicidad de la conducta.

A lo anterior, cabe agregar una progresiva flexibilización de los requisitos necesarios para proponer y hacer efectiva una revocatoria del mandato en Colombia. Tanto el número de firmas necesarias para solicitarla, como el umbral electoral y la cantidad de votos requeridos para aprobarla, fueron reducidos paulatinamente como se resume en la siguiente tabla:

Esa flexibilización condujo a un aumento de las revocatorias en Colombia. Entre 1996 y 2018 se impulsaron 177 revocatorias del mandato en el país, de las cuales 108 (el 61 por ciento) llegaron a la etapa de votación. De esas 108 revocatorias, apenas cinco alcanzaron el umbral electoral: Corozal (Sucre) y Sevilla (Valle) en 2003; Murindó (Antioquia) y Miraflores (Guaviare) en 2005; y Tasco (Boyacá) en 2018, que ha sido la única revocatoria en obtener los votos necesarios para revocar a un mandatario en Colombia.

Eso significa que, en 23 años de operatividad, la revocatoria ha tenido una tasa de éxito de solamente 0.56 por ciento, pero ha generado un desgaste institucional enorme, costos elevados en 108 elecciones (que están por estimarse) y una parálisis de los gobiernos que han debido defenderse de un volumen creciente de revocatorias temerarias, promovidas por lo general por los candidatos rivales que perdieron las elecciones.

Por fortuna, la semana pasada el Congreso corrigió parcialmente el daño que hizo con la mala regulación de la revocatoria en la ley 134 de 1994. Con la aprobación de la doble vuelta electoral para el Alcalde Mayor de Bogotá, al menos la capital del país quedará blindada de cara a futuros procesos revanchistas de revocatoria, como los que tuvieron que padecer Gustavo Petro y Enrique Peñalosa.

La exposición de motivos del acto legislativo pronostica con acierto que “la introducción de la segunda vuelta para la elección de Alcalde Mayor permitirá la llegada de mandatarios con una base de respaldo popular mucho más amplia, más legítimos y menos vulnerables a procesos de revocatoria de mandatos frágiles y cargados de intencionalidad política”. Como se puede apreciar en la siguiente tabla, las mayorías con que han ganado las elecciones los dos últimos alcaldes de Bogotá los han puesto en una posición débil frente a las revocatorias:

Las nuevas reglas aprobadas en el Congreso indican que, a partir de 2023, en Bogotá solo será alcalde en primera vuelta quien obtenga al menos el 40 por ciento de los votos y una diferencia mayor al 10 por ciento de los votos respecto del segundo candidato más votado. En caso contrario, se deberá celebrar una segunda vuelta tres semanas después entre los dos candidatos más votados, que ganará quien obtenga el mayor número de votos.

La doble vuelta electoral ofrece la ventaja de que permite la expresión más libre de las preferencias electorales en primera vuelta, mientras favorece tanto las alianzas como el voto estratégico en la segunda, dándole con ello mayor representatividad y legitimidad al alcalde que resulte elegido.

Sin embargo, digo que la corrección del error que cometió el Congreso en 1994 fue apenas parcial, por dos razones:

1. El resto de los alcaldes y gobernadores de Colombia permanecen vulnerables a revocatorias revanchistas promovidas por quienes perdieron las elecciones. Esto porque debido a la ausencia de segunda vuelta en el resto de las elecciones locales uninominales, muchos mandatarios las ganan con mayorías precarias que no superan el 35 por ciento de los votos. Se necesita aún una reforma que establezca el balotaje para el resto de las elecciones, o al menos para los municipios más poblados: a partir del medio millón de habitantes, se justificaría el eventual costo de una segunda vuelta electoral para blindar a la administración contra el desgaste de defenderse de futuras revocatorias.

2. La reforma más urgente de realizar es la limitación del ejercicio de la revocatoria exclusivamente a hipótesis de incumplimiento del programa de gobierno, que deberán ser justificadas con datos sólidos en las exposiciones de motivos. Esa reforma a la ley 134 de 1994 cabe hacerla por vía legal, pero también podría implementarla la Registraduría por vía reglamentaria: acotando la revocatoria de tal forma que solo sean aceptadas las solicitudes bien sustentadas. Para ello, la Registraduría cuenta con el respaldo de una línea jurisprudencial sólida de la Corte Constitucional, en particular las dos sentencias arribas mencionadas.

Vía: La Silla Vacía

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